21/11/2005 10:07
NOTAS SOBRE UMA NOVA ETAPA NA POLÍTICA ECONÔMICA SOB
Tarso Genro*
Jose Antonio Fialho Alonso**
Flavio Benevett Fligenspan***

Essas notas têm o objetivo de discutir os limites e as possibilidades de uma nova etapa na Política Econômica, em um governo democrático e popular, na perspectiva de um novo mandato do Presidente Lula. Não se trata, portanto, de uma impugnação do que foi feito. Este não é o objetivo deste documento. O que pretendemos é propor os elementos de uma transição para uma nova etapa de desenvolvimento com objetivos bem claros: assegurar a continuidade da estabilidade de preços e criar condições objetivas para o crescimento do produto e do emprego em patamares mais elevados do que temos alcançado nos últimos 25 anos.

Nesse tempo a performance, expressa em taxas médias anuais, foi a seguinte: Gov. Figueiredo 1979-85 (2,27% aa); Gov. Sarney 1985-90 (2,64%); Gov. Collor/Itamar 1990-94 (2,78%); Gov. FHC 1995-98 (2,56%); Gov. FHC 1999-02 (2,09%); Gov. Lula 2003-04 (2,74%). É possível inferir que com a política econômica vigente em 2005 e 2006, o Gov. Lula dificilmente atingirá média anual superior a 3,8 a 4%, que é maior do que a dos seus antecessores, mas ainda aquém das necessidades do País.

Com esses resultados não se faz necessária uma demonstração empírica para concluir que a taxa de investimento, nesse tempo, ficou sempre abaixo da média histórica anterior, portanto sempre abaixo das necessidades do País. Conseqüentemente, a expansão do produto e do emprego ficaram em níveis moderados, embora os lucros dos bancos no mandato atual crescessem 11,34%, comparativamente aos 30 meses do 2º mandato FHC. (Fonte: O Globo, 15/nov./2005, Caderno de Economia, p. 24).

Frederic Jameson lembra uma observação de Saul Landau “de que nunca houve, na história do capitalismo, um momento de maior espaço para manobras: todas as forças ameaçadoras que ele gerou contra si mesmo no passado - movimentos trabalhistas e revoltas, partidos socialistas de massas, até os próprios estados socialistas - parecem estar hoje em um estado de total desordem, quando não efetivamente neutralizadas de uma ou outra forma. Por enquanto, o capital internacional parece ser capaz de seguir sua própria natureza e inclinações, sem necessidade de tomar as precauções tradicionais.”

As gestões atuais da esquerda no mundo neste quadro, em regra mimetizaram as políticas econômicas dos governos monetaristas neoliberais, com maior ou menor sucesso quanto à aplicação de políticas sociais compensatórias. São políticas necessárias para atacar a miséria extrema provisoriamente, mas quando passam a ser consideradas como estratégias para um “modelo de sociedade”, sua tendência é fazer perdurar a subcidadania e o atraso.

Para a esquerda não atada aos velhos esquemas das lutas políticas da segunda revolução industrial trata-se de buscar um caminho político que, na crise dos paradigmas tradicionais, possa vincular a idéia de justiça com liberdade plena, abrindo assim espaços para a reconstrução de uma nova cultura socialista democrática. A este processo chamamos de “revolução democrática”. Ele só pode ser impulsionado pelos que necessitam dos direitos sociais modernos para viverem dignamente e pelos que não aceitam viver numa sociedade injusta, já idiotizada pelo reinado do consumo supérfluo, desmoralizada pela permanência de grandes bolsões de miséria absoluta e pela insegurança generalizada.

A construção de uma sociedade com instituições políticas renovadas e instituições econômicas que impulsionem a redução das desigualdades não é uma “utopia” no sentido estrito. É uma “utopia realista” no conteúdo que lhe emprestou Bloch. É um projeto que pensa uma ação do Estado contra o “perigo” da “eternização do presente” ou mesmo da sua decadência . A “utopia realista” enseja a visão de que as injustiças nunca serão totalmente suprimidas, mas que é possível trabalhar para um bom futuro para todos, avançando e construindo-o, hoje, no sentido oposto ao da barbárie neoliberal.

Vejamos alguns elementos desta desigualdade brutal no Brasil, que mudou muito pouco nos últimos anos: “renda familiar mensal inferior a R$ 520 – 82.164.000 brasileiros (48% da população). Ensino médio: apenas 35% da população entre 15 e 17 anos; ensino superior: apenas 7,4% da população entre 18 e 24 anos. 40 milhões de domicílios registrados no país: 10 milhões são considerados insalubres (casebres, cortiços, favelas...), destes, 2 milhões não têm luz elétrica. Cobertura da Previdência Social: 61%, ou seja: 27 milhões de trabalhadores não têm seguridade social nem direitos trabalhistas. Os 10% mais ricos controlavam 69% da riqueza no século XVIII; 73% da riqueza no século XIX e 75% da riqueza no século XX .” É possível reverter este quadro.

O Governo Lula, em quase três anos, conseguiu reverter números muito ruins herdados dos dois Governos de FHC e que ameaçaram a estabilidade da economia brasileira na passagem de 2002 para 2003. A taxa de câmbio, por exemplo, passou de R$ 3,535 em janeiro de 2003 para R$ 2,162 em novembro de 2005. O risco-país passou de 1.329 pontos para 348 pontos no mesmo intervalo de tempo e a taxa de desemprego caiu de 11,2% em janeiro de 2003 para 9,6% em setembro de 2005. No setor externo, as exportações bateram todos os recordes, passando de US$ 60,3 bilhões em 2002 para mais de US$ 100 bilhões em 2005.

Ao discutir-se as possibilidades de uma nova etapa na Política Econômica, não devemos esquecer que os resultados, em termos de crescimento, no período 2003-05 foram, em grande medida, determinados pela notável expansão do comércio internacional, pelos preços de diversas “commodities” com cotação elevada e, além disso, pelo fato de não sofrermos os efeitos de nenhum choque externo.

O debate em torno da Política Econômica no País tem reunido, pelo menos, três grupos distintos de pensadores sobre o assunto. Um deles propõe uma ruptura com os organismos financeiros internacionais e mudanças profundas na inserção do País no cenário global, mas não consegue desenhar um “próximo cenário” político e econômico sustentável, em termos sociais e políticos, depois desta ruptura, no interior de um projeto vinculado ao Estado de Direito Democrático. A esta ruptura sucederia, num país como o nosso, um alto grau de instabilidade e descoesão social, com conseqüências imprevistas.

Outro grupo propõe um aprofundamento da atual política macroeconômica, com elevação do superávit fiscal para algo em torno de 6% com redução de despesas e sem aumentar a arrecadação a partir de 2006 até 2009 (Werlang, ZH, 13-11-05, p. 24). Com isso se poderia baixar a taxa de juros de forma importante. Até lá continuaríamos nos arrastando enquanto outros emergentes (Índia, China e até a Argentina) crescem a taxas mais elevadas. É uma visão dramaticamente conservadora, que não leva em consideração as possibilidades abertas pela força política e econômica de um país como o Brasil.

Um terceiro grupo trabalha com a hipótese de, num primeiro momento, realizar mudanças na política macroeconômica de curto prazo (taxa de juros, taxa de câmbio, tamanho das metas de inflação e do superávit fiscal, associados a outras medidas) para com isso abrir caminho para o desenho de políticas de médio e longo prazo, como é o caso da política industrial e de recuperação da infra-estrutura do País. Entendemos que, mediante o cenário histórico concreto que vivemos, interna e externamente, fazer isso dentro da democracia seria um gigantesco passo político na construção da nação e na afirmação do processo democrático republicano.

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O item mais importante e que organiza tudo o mais, em termos da política econômica atual, é o “sistema de metas” de inflação. Também – e especialmente – nesse ponto o Governo Lula conservou a mesma política da equipe de FHC.

O fato é que, se toma-se como referência absoluta o “sistema de metas”, a política econômica gira em torno dele e das oscilações que o “sistema” impõe à taxa de juros, passando as “metas” a assumirem o papel de variável central e determinante de todas as demais.

Tendo o controle dos preços como objetivo central da política econômica, e usando a taxa de juros como instrumento básico, o sistema de metas brasileiro torna o tema do crescimento excessiva e rigidamente amarrado ao controle da inflação.

Mais que isso, dado o estoque elevado da dívida pública, a manipulação da taxa de juros acaba por aumentar o custo de rolagem da dívida e exigir superávits primários crescentes, para contrabalançar a conta de juros. Assim que, também pelo lado fiscal, se sacrifica o crescimento, devido à contenção do gasto público.

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O “sistema de metas” não é bom nem mau em si mesmo, constituindo-se como uma das formas possíveis de tentar controlar a inflação. Tem sido usado em vários países nos últimos anos, com as devidas variações. No caso brasileiro, sua adoção se deu em meados de 1999, após a crise da desvalorização cambial, quando definitivamente perdemos o parâmetro do dólar artificialmente barato, que tantas distorções causou nos quatro anos e meio em que vigorou.

A experiência desses já seis anos do “sistema de metas” no Brasil mostrou que é possível melhorá-lo, diminuindo o ônus que ele impõe à sociedade. Há que se discutir pelo menos três itens:

a)o índice a ser usado como parâmetro, incluindo sua forma de medida;
b a velocidade da esperada redução da taxa de inflação ao longo dos anos;
c) o intervalo de tempo no qual se espera atingir a meta.

O índice escolhido como parâmetro é o IPCA (IBGE) cheio, isto é, não se adota uma medida de núcleo do índice. Além do IPCA “cheio” se admite que a inflação pode variar, para mais ou para menos, de acordo com intervalos prefixados.

A utilização de núcleos seria útil para expurgar itens que têm, por natureza, grandes variações de preços e para retirar variações exageradas de alguns preços em determinados momentos, para cima ou para baixo. Isso suavizaria o índice adotado como parâmetro, causando menos pressão sobre o sistema econômico.

O motivo de não se adotar qualquer filtro (núcleo) e acabar por se trabalhar com o índice cheio, assumindo sua rigidez, foi o temor de que essa medida pudesse ser tomada como uma tentativa de manipulação. Dado que a tradição brasileira é de pouca seriedade no trato da economia e considerando que o momento da adoção do sistema de metas era muito delicado, a opção foi a de trabalhar com o índice cheio.

Isso pode ser corrigido, ainda que, nesse momento em que a inflação está relativamente baixa, a diferença entre o “índice cheio” e o “núcleo do índice” é pequena. Mas, se (quando) o câmbio aumentar, os preços no atacado disparam e esse tema volta a ser importante. Uma forma de se precaver é aproveitar a relativa calmaria atual e fazer o ajuste, para amortecer o problema, quando ele voltar.

O outro tema relevante para discussão é a velocidade da queda da taxa de inflação. O sistema brasileiro prevê que o Conselho Monetário Nacional fixe as metas de inflação a serem perseguidas pelo Banco Central, com dois anos de antecedência.

Esse também é um tema que adquire maior relevância quando a inflação está alta e a proposição de baixá-la rapidamente impõe um custo elevado à sociedade via alta dos juros. Foi esse o caso em 2002 e 2003. O sistema poderia ser aperfeiçoado com diminuições mais suaves da inflação (metas) quando se parte de um patamar mais elevado, como foi o caso do IPCA de 12,5% em 2002.

O terceiro aspecto é o intervalo de tempo que se usa para atingir a meta. Se usa-se o ano calendário, tal como o sistema atual propõe, há o risco de, se ocorrer um choque de preços perto do final do ano, a taxa de juros ter que se elevar abrupta e significativamente para garantir que se atinja a meta do ano calendário. Uma forma de tornar menos rígido esse aspecto do sistema de metas brasileiro é trabalhar com um intervalo de tempo móvel de, por exemplo, 12 meses, que não se restrinja ao ano calendário.

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Um indicador acompanhado com muito cuidado pelos financiadores/especuladores internacionais é a relação dívida líquida do setor público/PIB, já que ela demonstra sinteticamente a capacidade do setor público honrar a dívida interna. Dado que há muito tempo o capital financeiro internacional vem ao Brasil aproveitar a remuneração elevada dos títulos públicos, é natural que os titulares desses recursos se preocupem com os indicadores de solvência do Governo, isto é, com a possibilidade de não receberem seu capital no momento devido.

Essa relação cresceu muito nos últimos anos, no período do Real, basicamente por conta da elevada taxa de juros, que incidiu sobre um estoque de dívida que já era elevado. A política econômica, desde o segundo mandato de FHC, propõe um superávit primário elevado (no mínimo de 3,75% do PIB), para pagar (apenas parte da conta) juros, tentando evitar o aumento do estoque da dívida e, por conseqüência, o aumento da relação dívida/PIB.

Apenas para se ter uma idéia, em 2004 gerou-se um superávit primário de 4,6% do PIB, o que corresponde a R$ 81 bilhões. A conta de juros foi de R$ 128 bilhões. A diferença entre essas duas variáveis é um déficit nominal de R$ 47 bilhões. Dado que o PIB cresceu 4,9% em 2004, a relação dívida líquida do setor público/PIB diminuiu bastante no ano, chegando a 51,8%.

Apesar de ainda muito alta, é importante destacar que se tratou da primeira redução dessa relação desde o início do Real, além de se constituir numa redução significativa quando comparada aos 57,2% de 2003.

O discurso do Governo e a crença do próprio mercado financeiro, expressa em pesquisas regulares (que projetam o percentual da relação para os próximos anos) é o de manter o caminho de queda, sempre baseado num superávit primário elevado, na expectativa de redução da taxa de juros média e na elevação do PIB.

Evidentemente, das três variáveis envolvidas nessa projeção, a única que qualquer Governo domina plenamente é o superávit primário, pois no “sistema de metas” a taxa de juros está amarrada à taxa de inflação, que depende, entre outras coisas, de preços internacionais, além de apresentar ainda um componente de indexação.

Por seu lado, o crescimento do PIB depende de muitas variáveis, entre elas a própria expansão do mercado internacional, que tem sido favorável nos últimos três anos, mas que pode sofrer reversão.

O que o Governo Lula fez, em termos de administração das contas públicas, foi tecnicamente correto no momento político. Nitidamente foi a opção política de melhorar a arrecadação, fazer gastos sociais e em infra-estrutura moderados, para obter elevados superávits primários e, com isso, tentar reduzir, ao longo do tempo, a relação dívida/PIB.

A questão que se coloca é como iniciar uma nova etapa.

Esta nova etapa abrange três aspectos:
a) a possibilidade de redução da carga tributária, com reforma tributária que busque a racionalização da arrecadação;
b) o aumento das despesas em infra-estrutura e na área social;
c) o aumento da eficiência do gasto público.

Este primeiro aspecto dependeria de uma iniciativa política forte do governo, que constituindo uma maioria parlamentar, de uma parte, mostrasse sinceramente a vontade de reduzir a carga tributária, apresentando as mediações técnicas e jurídicas necessárias para isso. De outra, mostraria a combinação destas medidas com propostas concretas para reduzir a sonegação e a elisão fiscal, compensando - assim - a redução da carga com um aumento da arrecadação, pela racionalização e modernização dos seus métodos de controle administrativo e jurídico.

Uma proposta, no que se refere à política fiscal, seria aumentar as despesas em infra-estrutura e na área social, abrindo mão de uma parte do superávit primário, meio ponto percentual, por exemplo, diminuindo o superávit para pouco menos de 4% do PIB. Isso teria gerado em 2004, por exemplo, cerca de R$ 8 bilhões, que poderiam ser usados para investimentos em infra-estrutura e programas sociais.
Apenas para se ter uma idéia do impacto positivo de uma medida como essa, em 2004 o total de investimentos programados no orçamento federal era de R$ 12 bilhões, o que sequer foi executado, por conta do arrocho fiscal. Os investimentos em energia e transportes, por exemplo, demonstrariam a firme intenção de crescer com solidez no tempo.
É claro que uma opção dessa ordem poderia implicar o aumento da relação dívida/PIB por dois (talvez três) anos. Alguns economistas consideram isso um grave retrocesso, porque abalaria a confiança do sistema financeiro, aumentaria o risco-país e, em conseqüência, a taxa de juros interna. Porém, é possível ver de outra forma. É certo que os credores internos e externos teriam que ser convencidos, formal ou tacitamente, de que se trataria de um recuo temporário para dar fôlego a um crescimento mais consistente logo a seguir.
Se isso é possível, e parece que é, pois o capital estrangeiro continua apostando no País – basta ver a entrada de capital produtivo -, essa medida não causaria abalo de confiança, podendo mesmo gerar o movimento contrário.
Num segundo momento, a relação dívida/PIB cairia, por conta do crescimento mais acelerado do PIB. É claro que uma mudança de política dessa ordem e que mexe com interesses tão fortes poderia gerar alguma tensão inicial, exigindo um novo balanceamento do financiamento externo, com mais capital produtivo e menos especulativo. Por isso, ela não poderia ser aplicada num momento de instabilidade, como no início do Governo Lula, mas a melhora da confiança externa nos últimos anos gerou espaço para uma opção como essa.

Quanto ao aumento na eficiência do gasto, uma Comissão de Alto Nível, multipartidária e de alta capacitação técnica, poderia propor medidas de curto, médio e longo prazo sobre esta eficiência, inclusive abrindo os gastos ao “controle social”, da base local e regional. Esta questão é a mais difícil, porque ela fere interesses regionais fortes politicamente e também interesses corporativos, logo, só poderia ser tratada adequadamente através de uma “concertação”, mas que é plenamente possível de ser negociada.

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Ao que tudo indica, a situação difícil da passagem de 2002 para 2003 foi ficando cada vez mais distante, principalmente quando se examinam os indicadores das contas externas brasileiras.

É certo que a partir de 2003 o cenário internacional ajudou muito, com a recuperação do crescimento médio mundial e o conseqüente aumento do comércio. Isso aumentou quantidades e impulsionou preços, principalmente de commodities agropecuárias e metálicas. A continuidade do exuberante crescimento chinês e a recuperação argentina também ajudaram muito o Brasil.
O ano de 2005 será o terceiro consecutivo de superávit em transações correntes, o melhor sinal de confiança possível aos olhos do sistema financeiro internacional. Esses resultados externos geraram um avanço de indicadores tradicionais, vistos com muita apreensão pelo sistema financeiro internacional. Relações como serviço da dívida externa sobre exportações de bens e serviços e dívida externa líquida sobre exportações de bens e serviços declinaram rapidamente nesse período de três anos, mostrando a diminuição da vulnerabilidade externa da economia brasileira.
É justamente esse “crédito” que o País precisa para reduzir a taxa de juros interna e redirecionar sua política fiscal, sem sofrer abalos de financiamento. Tudo indica que esse “crédito” está maduro desde 2004, mas o Governo não se moveu suficientemente para mostrar efetiva vontade de crescer e fazer uso dele.
O que os capitais internacionais mais procuram no mundo são oportunidades de apostar em mercados que ofereçam firme intenção de crescimento e valorização. O Brasil não tem prometido isso e o ciclo de crescimento mundial que gera o ambiente favorável para o investimento estrangeiro pode estar passando.

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Uma proposta de expansão da economia com sinalização do Estado através do aumento dos investimentos em infra-estrutura, presença do capital estrangeiro produtivo e manutenção da saúde das contas externas implica abrir mão de parte do capital estrangeiro especulativo. Na realidade, trata-se de uma troca, em que a redução dos juros internos diminui a atração de capital volátil, mas põe no seu lugar o capital produtivo (investimento direto). Se essa é a opção, há que se proteger das oscilações mais fortes do mercado financeiro internacional.
A exemplo de outros países, é necessário impor restrições à saída do capital especulativo, com o uso de quarentenas e aumento de taxação e/ou redução de rendimento para quem sair antes de determinado prazo. Do contrário se perde o controle sobre a taxa de câmbio – fugas de capital elevam o câmbio – e sobre a rolagem da dívida pública, já que esses capitais estrangeiros vêm ao País buscar a valorização prometida pelos títulos públicos.
Por sua vez, o uso de mecanismos do Estado para impor limites à variação cambial, não permitindo uma excessiva valorização do real, para manter um bom ritmo das exportações e dar previsibilidade para o setor produtivo, é uma política legítima e necessária neste contexto de “incertezas globais” e agressivas políticas de comércio exterior dos países ricos, tradicionalmente protecionistas.

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FHC elegeu-se para o primeiro mandato tomando para si o crédito do Plano Real e da estabilização dos preços. Quatro anos de estabilização fizeram a sociedade assumi-la como uma conquista sua e da qual não se poderia abrir mão.
FHC prometeu para o segundo mandato crescimento e emprego. Não conseguiu e o resultado dos seus dois governos foi mais desigualdade social e deterioração estrutural da economia. Lula prometeu crescimento e emprego e conseguiu avançar. Num segundo mandato seu sucesso é fazer a economia crescer em ritmos maiores e com um forte processo de inclusão social e distribuição de renda.
Diante das dificuldades políticas com as denúncias em curso, essa é a verdadeira possibilidade de se diferenciar – positivamente - de FHC e de manter um espaço político próprio para o PT e seus aliados do campo popular e democrático, como partidos unidos em torno do crescimento econômico, da geração de oportunidades e da distribuição de renda: um governo que dá um enorme passo na construção da nação.